La dette

Budget

Une décennie remplie d'impasses fiscales nous montre trois vérités révélatrices sur la façon dont le Congrès et la Maison Blanche pourraient gérer l'impasse actuelle - aucune DeLorean n'est nécessaire.

Si le passé est un prologue, la stratégie reste le montage d'une impasse économique meurtrière qui se termine par quelques concessions budgétaires.

Par Jennifer Scholtes et Caitlin Emma

03/06/2023 04:30 AM EST

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Alors que le Congrès se prépare à une autre impasse sur la limite de la dette, un regard sur le passé – sur les 10 délais auxquels les législateurs ont été confrontés au cours des 13 dernières années – offre trois vérités partagées.

Ces mêmes points communs s'appliquent malgré les résultats extrêmement différents des escarmouches précédentes. La première : les républicains de la Chambre, même avec de solides majorités, ont toujours eu besoin des votes des démocrates pour agir sur le plafond de la dette. Deuxièmement : Chaque fois que les conservateurs de la Chambre ont essayé de s'unir autour des demandes fiscales, ils ont échoué. Et enfin, lorsque les démocrates ont refusé de négocier dès le départ, les républicains du Sénat sont venus à leur secours avec une solution bipartite à la fin.

Pas étonnant que le président Joe Biden ne marchande toujours pas.

Le livre de jeu "sans négociations" du président survient après plus d'une décennie de luttes hostiles contre la dette, au cours desquelles Biden était souvent un négociateur influent. Lorsque les démocrates ont lancé des pourparlers bipartites, comme en 2011, cela s'est soldé par d'importantes réductions des dépenses et des retombées économiques. Lorsqu'ils ne se sont pas engagés dès le début, comme en 2013, les républicains de la Chambre ont finalement dévoilé leurs propres ultimatums.

Ayant vécu cette histoire, Biden continue maintenant d'inciter les républicains de la Chambre à montrer qu'ils peuvent se rassembler autour d'un plan de réformes fiscales, alors que le pays approche de la menace d'un défaut d'été sur sa dette de plus de 31 000 milliards de dollars.

Si le passé est un prologue, la stratégie reste le montage d'une impasse économique meurtrière qui se termine par quelques concessions budgétaires. Au cours de la dernière décennie, les démocrates étaient souvent disposés à accepter éventuellement des changements fiscaux plus mineurs que les réductions de dépenses importantes que leurs collègues recherchaient initialement.

"Si le président revient sur l'histoire récente et qu'il est juste", a déclaré le sénateur John Kennedy (R-La.), "ce qu'il verra, c'est que c'est toujours un processus de négociation".

De nombreux démocrates affirment qu'il existe deux différences importantes mais nuancées entre le débat actuel et les accords passés sur la limitation de la dette : premièrement, le parti qui demande des concessions n'a pas fait d'offre ; deuxièmement, la crainte croissante que, cette fois, les républicains laisseraient la nation faire défaut sur sa dette s'ils ne peuvent pas obtenir leurs compromis.

"S'ils sont prêts à appuyer sur la gâchette, alors c'est la différence", a déclaré le président du comité sénatorial du budget, Sheldon Whitehouse (DR.I.).

Voici comment les négociations se sont déroulées les 10 dernières fois que le Congrès a agi sur la limite de la dette :

+3 billions de dollars

Chuck Schumer

Mitch McConnell

+3 billions de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 28 400 milliards de dollars

Comment ça s'est passé : Tout comme ils le font cette année, les législateurs républicains ont insisté en 2021 sur le fait qu'ils ne voteraient pas pour augmenter le plafond de la dette sans des changements majeurs dans les habitudes de dépenses du gouvernement fédéral.

Mais les choses étaient différentes de l'impasse actuelle à un grand égard - les démocrates contrôlaient les deux chambres du Congrès et la Maison Blanche à l'époque, leur donnant le pouvoir de relever la limite par eux-mêmes. Mais ils ont pris une décision concertée de ne pas le faire.

Avec de faibles majorités à la Chambre et au Sénat, les démocrates auraient pu utiliser les protections contre l'obstruction systématique offertes par les règles budgétaires du Congrès pour augmenter la limite d'emprunt du pays sans aucune aide républicaine. Au lieu de cela, ils ont compressé leur mesure budgétaire sans aucune mention du plafond de la dette, défiant efficacement les républicains du Sénat de les aider à éviter un désastre.

En fin de compte, les deux parties ont cédé un peu, unissant leurs forces pour faire un botté de dégagement pendant deux mois, puis pour créer une échappatoire unique en matière d'obstruction systématique qui a permis aux démocrates du Sénat de relever le plafond avec un vote à la majorité simple.

Concessions : aucun changement fiscal majeur n'a été lié à l'accord. Mais cela a retardé certaines coupes dans Medicare et d'autres programmes de santé.

A quelle distance? L'approche de la corde raide a secoué Wall Street pendant près de trois mois, exacerbant la volatilité des actions alors que le département du Trésor n'était qu'à un jour de faire défaut sur la dette américaine au moment où le Congrès a finalement agi.

+6,4 billions de dollars

Steven Mnuchin

Nancy Pelosi

+6,4 billions de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 22 000 milliards de dollars

* La limite a été supprimée pendant deux ans, autorisant 6,4 billions de dollars de nouvelles dettes.

Comment ça s'est passé : Donald Trump ne voulait pas d'une crise de la dette qui ébranlerait le marché un an avant sa candidature à la réélection. Steven Mnuchin ne voulait pas être le premier secrétaire au Trésor à mener la nation à travers un défaut. Et les législateurs des deux partis tenaient à s'assurer que la limite de la dette ne les affligerait pas juste avant les élections de 2020.

Avec cet intérêt commun, Mnuchin et l'ancienne présidente de la Chambre Nancy Pelosi ont mené des pourparlers à enjeux élevés pendant des semaines, alors que le chef du Trésor menait les négociations pour la Maison Blanche. Mick Mulvaney, chef de cabinet par intérim de Trump à l'époque, et Russ Vought, alors chef du budget de la Maison Blanche, étaient également de la partie, tous deux poussant sans succès à geler les dépenses fédérales.

Mnuchin et Pelosi ont finalement conclu un accord budgétaire de deux ans qui a fourni une augmentation de financement plus importante pour les programmes nationaux que pour l'armée, dans une victoire pour les démocrates de la Chambre. Trump s'est même tourné vers Twitter pour obtenir le soutien républicain à la Chambre, avec un succès limité.

Seuls 65 des 197 républicains de la Chambre ont fini par voter pour la mesure, la plupart rejetant les appels de Trump et de leurs propres dirigeants.

Concessions : l'accord de deux ans a relevé le plafond des dépenses d'environ 320 milliards de dollars. Si les deux parties n'avaient pas conclu un accord, 126 milliards de dollars de réductions de séquestration se seraient installés, ravageant tous les comptes discrétionnaires du gouvernement fédéral.

A quelle distance? Trump a signé le projet de loi environ un mois avant que les États-Unis ne soient censés faire défaut.

+1,5 billion de dollars

Chuck Schumer

Mitch McConnell

Nancy Pelosi

+1,5 billion de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 20 500 milliards de dollars

* La limite a été levée pendant 13 mois, autorisant 1,5 billion de dollars de nouvelles dettes.

Comment ça s'est passé : Ce qui a commencé comme un accord budgétaire bipartite classique s'est transformé en une brève fermeture du gouvernement.

Après des mois de négociations à huis clos, le chef de la majorité au Sénat de l'époque, Mitch McConnell, et le chef de la minorité de l'époque, Chuck Schumer, ont mis en place un plan visant à relever les plafonds de dépenses, à augmenter le plafond de la dette et à financer le gouvernement.

Le président Trump de l'époque a donné sa bénédiction et l'accord a bénéficié d'un soutien bipartite dans les deux chambres. Mais Rand Paul n'était pas content et le républicain du Kentucky a temporairement empêché le projet de loi d'être adopté par le Sénat, exigeant un vote pour retirer l'augmentation de la limite de la dette du paquet et maintenir le gouvernement sous des plafonds budgétaires stricts.

Il y avait aussi du drame à la Chambre. La chef de la minorité de l'époque, Pelosi, a tenté de fouetter son caucus pour s'opposer au projet de loi, protestant contre l'inaction républicaine concernant le respect du statut juridique des jeunes immigrants sans papiers et prononçant un discours de huit heures sur la question. Mais le démocrate californien n'a pas réussi à retenir le vote, 73 démocrates soutenant le passage.

Concessions : l'accord bipartite a relevé les plafonds de dépenses militaires et non militaires d'environ 300 milliards de dollars sur deux ans et fourni près de 90 milliards de dollars d'aide en cas de catastrophe.

A quelle distance? La suspension du plafond de la dette est intervenue environ un mois avant que le Trésor n'épuise complètement son pouvoir d'emprunt.

+700 milliards de dollars

Donald Trump

Chuck Schumer

Nancy Pelosi

+700 milliards de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 19 800 milliards de dollars

* La limite a été supprimée pendant trois mois, autorisant 700 milliards de dollars de nouvelles dettes.

Comment ça s'est passé: Dans un geste qui a choqué les républicains de Hill, Trump s'est rangé du côté inattendu des démocrates pour soutenir une offre qui renonçait à la limite de la dette et prolongeait le financement gouvernemental pendant trois mois, tout en fournissant des secours en cas de catastrophe pour l'ouragan Harvey.

Le soutien de Trump à l'ouragan et au patch d'allégement fiscal a porté un coup dur au reste de son parti. Les autres républicains le considéraient comme abandonnant toute la moindre influence du GOP tandis que les démocrates poussaient à négocier un accord de financement et de plafond de la dette du gouvernement à enjeux élevés en fin d'année, en plus d'une refonte de l'immigration, le tout en succession rapide. Le GOP avait initialement espéré prolonger le plafond de la dette jusqu'aux élections de mi-mandat de 2018.

Concessions : Le programme a fourni 15 milliards de dollars de financement d'urgence pour aider à la reprise après l'ouragan Harvey, la tempête qui a touché terre au Texas et en Louisiane cet été-là, tuant plus de 100 personnes et causant plus de 100 milliards de dollars de dégâts.

A quelle distance? L'accord a été promulgué quelques semaines seulement avant que les États-Unis ne soient censés faire défaut sur leurs prêts.

+1,7 billion de dollars

Barack Obama

John Boehner

Mitch McConnell

+1,7 billion de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 18 100 milliards de dollars

* La limite a été supprimée pendant environ 16 mois, autorisant 1,7 billion de dollars de nouvelles dettes.

Comment ça s'est passé: La suspension du plafond de la dette faisait partie d'un accord budgétaire de dernière minute serré entre les dirigeants républicains du Congrès et le président de l'époque, Barack Obama, car une grande partie de Washington a été distraite par l'annonce de la démission du président de l'époque, John Boehner.

Douze jours seulement avant que les États-Unis ne fassent défaut, Boehner et McConnell ont déclaré à Obama qu'ils ne pouvaient pas adopter une augmentation "propre" du plafond de la dette, les républicains exigeant des modifications des droits et les démocrates poussant à davantage de dépenses intérieures.

Le trio s'est donc lancé dans des pourparlers rapides qui ont abouti à un accord budgétaire de deux ans, mettant fin à des années de batailles fiscales amèrement partisanes exacerbées en partie par la montée du Tea Party. L'accord a retiré le plafond de la dette de la table pour le reste de la présidence d'Obama et a plafonné la carrière de Boehner au Congrès, après la longue lutte du républicain de l'Ohio pour maintenir sa conférence en ligne.

Concessions : les deux parties sont sorties des pourparlers effrénés en revendiquant des victoires. Les démocrates ont salué l'augmentation des dépenses intérieures et quelques ajustements à la sécurité sociale et à l'assurance-maladie, et les républicains ont célébré plus d'argent pour l'armée et des changements aux programmes de droits. Les démocrates et les républicains ont également pu assouplir les plafonds de dépenses discrétionnaires qui avaient été mis en place des années plus tôt, réduisant les priorités des deux côtés de l'allée.

A quelle distance? Obama a signé le projet de loi un jour avant que le gouvernement ne doive maximiser son pouvoir d'emprunt.

+900 milliards de dollars

John Boehner

Barack Obama

+900 milliards de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 17 200 milliards de dollars

* La limite a été supprimée pendant environ 13 mois, autorisant 900 milliards de dollars de nouvelles dettes.

Comment ça s'est passé: La Maison Blanche et les démocrates du Congrès ont refusé d'accepter autre chose qu'une augmentation "propre" du plafond de la dette d'un an. Boehner, incapable de rallier suffisamment de soutien au sein de ses rangs du GOP pour tout type de hausse de la dette, a finalement dû compter sur les démocrates pour faire passer la mesure à la Chambre.

Boehner a été contraint de capituler malgré son insistance préalable sur le fait que toute augmentation du plafond de la dette doit s'accompagner de "réductions importantes des dépenses et de réformes pour réduire notre dette". Les républicains du Sénat n'ont pas non plus protesté contre la mesure; ils étaient plus soucieux de quitter la ville avant une tempête de neige que de s'embourber dans une lutte fiscale. Avec seulement 45 sièges au Sénat, les républicains n'étaient pas non plus en mesure de conduire la politique.

Boehner avait lancé un certain nombre d'édulcorants politiques dans le but d'obtenir le soutien des républicains de la Chambre, notamment des changements à l'Obamacare et une annulation des coupes dans les pensions militaires. Mais les républicains de base ont rejeté chaque offre et plusieurs dizaines de conservateurs extrémistes ont refusé d'augmenter la limite d'emprunt quoi qu'il arrive.

Concessions : Aucune condition attachée cette fois.

A quelle distance? Le Trésor devait manquer d'astuces pour économiser de l'argent en moins d'un mois.

+500 milliards de dollars

John Boehner

Harry Reid

Barack Obama

+500 milliards de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 16 700 milliards de dollars

* La limite a été supprimée pendant environ quatre mois, permettant une nouvelle dette de 500 milliards de dollars.

Comment ça s'est passé: Boehner a promis un "combat de baleines" alors que les pourparlers sur la limite de la dette s'intensifiaient cet été-là. C'était le cas, et il a perdu.

Semblable à la dynamique de cette année, les démocrates ont conclu un pacte pour ne rien négocier jusqu'à ce que les républicains aident à lever le plafond de la dette et à financer le gouvernement. Une hypothèse sous-tendait cette stratégie : les républicains de la Chambre, même avec une majorité solide, ne pouvaient adopter aucun remède à la limite de la dette par eux-mêmes grâce à la résistance conservatrice.

Et en effet, les républicains insistants pour tuer Obamacare ont fini par écraser toutes les idées proposées par Boehner pour gérer le plafond de la dette et financer le gouvernement. L'impasse de la Chambre a provoqué une fermeture du gouvernement de 16 jours et a conduit le pays au bord du défaut de paiement.

Tout au long de la lutte prolongée, un drame interpersonnel a éclaté au sein des deux parties. Le chef de la majorité au Sénat de l'époque, Harry Reid, était fou des concessions que Biden avait faites lors des précédentes négociations sur la limite de la dette et a exclu le vice-président de l'époque des négociations directes avec les législateurs. De nombreux républicains du Sénat se sont retournés contre le sénateur Ted Cruz alors que le républicain du Texas menait la campagne anti-Obamacare.

Enfin, un accord bipartite né au Sénat a mis fin à la fermeture du gouvernement et a évité le défaut de paiement de la dette. Pas un seul démocrate de la Chambre n'a voté contre le plan, tandis que 144 des républicains de la chambre – plus de 60 % – se sont opposés au projet de loi malgré les pressions de leurs dirigeants. À travers le Capitole, 81 sénateurs ont voté oui, avec 18 républicains opposés.

Concessions : L'accord comprenait un plan pour que les dirigeants de la Chambre et du Sénat nomment des négociateurs pour conclure un accord budgétaire d'ici la mi-décembre de cette année-là, tout en donnant au Congrès le pouvoir formel de désapprouver l'augmentation du plafond de la dette.

A quelle distance? Le Congrès a obtenu la suspension du plafond de la dette sur le bureau d'Obama avec un jour à perdre avant que le Trésor ne s'attende à ce que le gouvernement fasse défaut.

+300 milliards de dollars

John Boehner

Barack Obama

+300 milliards de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 16 400 milliards de dollars

* La limite a été levée pendant environ quatre mois, autorisant 300 milliards de dollars de nouvelles dettes.

Comment ça s'est passé: Les républicains ont commencé par exiger des réductions de dépenses dollar pour dollar pour correspondre à toute augmentation du plafond d'emprunt du pays. Les démocrates voulaient que la limite de la dette soit levée après les élections de mi-mandat de 2014, une élection qui a fini par les reléguer à la minorité dans les deux chambres.

En fin de compte, les deux parties se sont entendues sur beaucoup moins sur les deux fronts.

Concessions : en plus de suspendre le plafond de la dette pendant environ quatre mois, le Congrès a adopté un plan "pas de budget, pas de salaire", interdisant aux législateurs d'obtenir des chèques de paie s'ils n'ont pas adopté de budget à la mi-avril de cette année-là.

A quelle distance? L'accord a été conclu quelques semaines seulement avant que le Trésor ne fasse défaut.

+2,1 billions de dollars

Joe Biden

Mitch McConnell

John Boehner

+2,1 billions de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 14 300 milliards de dollars

Comment ça s'est passé : Avec ses images saisissantes d'une "falaise budgétaire", cette impasse est connue comme la bagarre la plus dévastatrice sur le plan économique de l'histoire des États-Unis jusqu'à présent. Cela a également marqué la plus grande victoire des républicains sur les demandes de nouveaux contrôles des dépenses. Et deux visages familiers sont crédités d'avoir sauvé la situation : le vice-président de l'époque, Joe Biden, et McConnell, qui était à l'époque le chef de la minorité au Sénat.

Alors qu'Obama et le président de la Chambre de l'époque, John Boehner, ont scellé l'accord final, la relation de longue date de Biden avec McConnell a conduit à la percée, selon les législateurs, le personnel du Congrès, les aides de l'administration et les responsables démocrates familiers avec les pourparlers.

Après que le président de la Chambre ait rejeté un plan initial de réduction des dépenses, McConnell a interrompu les discussions avec Biden, donnant à Boehner une marge de manœuvre pour apaiser son caucus avec une tentative de faire adopter leur propre plan de limitation de la dette (il a échoué). Puis, le moment venu, McConnell a appelé Biden avec une idée de solution de contournement – ​​et cela a fonctionné.

Pourtant, la majorité républicaine à la Chambre n'était pas suffisamment unie pour porter le vote seule, et les dirigeants du GOP ont appelé à l'aide de l'autre côté de l'allée. Le whip de la minorité de l'époque, Steny Hoyer (D-Md.) et le chef de la minorité de l'époque, Pelosi, ont avalé leurs objections au plan et ont fouetté les leurs alors que le vote restait ouvert. Le décompte final de la Chambre : 174 oui républicains, 66 non républicains. Les démocrates se répartissent également, 95 de chaque côté.

Concessions : l'accord a créé une décennie de plafonds de dépenses pour les programmes militaires et non liés à la défense, dans le but d'économiser plus de 900 milliards de dollars sur cette période. Il a également mis en place la menace de coupes générales. Le Pentagone, les programmes nationaux et l'assurance-maladie seraient tous confrontés au billot si le Congrès n'agissait pas pour empêcher cette coupe.

A quelle distance? Les pourparlers sont devenus si intenses et ont traîné si près du bord de la défaillance que l'agence de notation de crédit Standards and Poor's a rétrogradé le statut de la nation en tant qu'emprunteur – la seule fois où les États-Unis ont perdu leur badge A + en tant que débiteur de confiance. Même les rumeurs d'un déclassement cette année-là ont fait osciller le Dow Jones Industrial Average de plus de 400 points.

Juste avant que l'accord final ne soit conclu, Obama s'est préparé en privé à la possibilité que le secrétaire au Trésor de l'époque, Tim Geithner, ait besoin de préparer le pays à un krach boursier.

+1,9 billion de dollars

Kent Conrad

Barack Obama

Harry Reid

+1,9 billion de dollars

maison Blanche

Loger

Sénat

Plafond à l'époque : 12 400 milliards de dollars

Comment ça s'est passé : Dans un autre écho de la lutte actuelle contre la dette, les conservateurs fiscaux ont rendu difficile cette année-là de rassembler suffisamment de voix pour augmenter la limite d'emprunt. Mais à l'époque, à l'époque pré-Tea Party, ce n'étaient pas les conservateurs républicains qui causaient le plus de problèmes – ce sont les démocrates de la persuasion Blue Dog qui poussaient le plus fort pour limiter les dépenses.

Les démocrates contrôlaient le Congrès et la Maison Blanche, et il leur a quand même fallu des semaines de négociations entre leurs propres chefs de parti pour conclure un accord qui a autorisé de justesse la Chambre et le Sénat.

Au sortir de la soi-disant Grande Récession, le président Obama de l'époque et les dirigeants du Congrès étaient préparés à des années d'encre rouge au milieu de recettes fiscales en baisse. Et les démocrates modérés réclamaient de nouveaux contrôles fiscaux.

Les dirigeants démocrates ont même appelé l'ancien président Bill Clinton, près d'une décennie après son mandat à la Maison Blanche, à vendre au caucus l'idée que de nouvelles restrictions de dépenses rappelleraient aux électeurs que leur parti "avait un meilleur bilan en matière de discipline budgétaire" que le GOP. Biden, en tant que principal mandataire d'Obama, a travaillé ses liens avec le Sénat.

Après l'adoption du Sénat, sans vote à revendre, la présidente de l'époque, Pelosi, a fouetté aux côtés des dirigeants de la House Blue Dog, l'emportant 217-212 pour augmenter le plafond de la dette malgré 37 défections.

Concessions : l'accord a rétabli des règles budgétaires "par répartition" similaires à celles reconnues pour avoir aidé à maîtriser les déficits dans les années 1990. Obama a annoncé les restrictions, les décrivant comme "un principe simple mais fondamental : le Congrès ne peut dépenser un dollar que s'il en économise un autre ailleurs".

Pour convaincre les modérés au Sénat, y compris le président du budget de l'époque Kent Conrad (DN.D.), Obama a également promis de créer une commission fiscale de 18 membres pour recommander d'autres mesures pour réduire le déficit.

A quelle distance? La dette fédérale aurait pu dépasser la limite en moins d'un mois si le Congrès n'avait pas agi à ce moment-là.

Nancy Vu et Beatrice Jin ont contribué à ce rapport.

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